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Histoire des arrêts de gouvernement aux États-Unis expliquée
À la fin de l’année 2023, les manchettes étaient remplies de nouvelles concernant une nouvelle menace de fermeture du gouvernement… encore une fois. À l’époque, la plus récente fermeture avait également été la plus longue : en 2018/2019, le gouvernement s’était arrêté pendant 35 jours sous la présidence de Donald Trump. Ensuite, la plus longue avait été la fermeture de 21 jours à l’époque de Clinton, et voici la chose surprenante – on en parle de plus en plus, mais cela ne signifie pas qu’elles deviennent moins confuses.
Max Stier, PDG du Partnership for Public Service, a expliqué à la [CNN](https://edition.cnn.com/2023/09/30/politics/federal-government-shutdown-what-matters/index.html) que le terme « fermeture » est un peu trompeur. Les services essentiels restent en place, représentant environ les trois quarts des activités gouvernementales. Il va même jusqu’à suggérer que le terme est préjudiciable et désensibilisant, car les impacts ne sont pas immédiatement clairs pour la plupart des gens. En résumé, il déclare « Une courte fermeture est préférable à une longue fermeture, mais c’est toujours une terrible façon de gérer l’institution la plus importante de notre pays. »
Les conséquences sont énormes et pourraient finir par affecter environ 5 milliards de dollars de salaires par semaine. C’est juste une petite partie, et Stier a déclaré à [ABC News](https://abcnews.go.com/Politics/government-shuts-lot-history-tells-us/story?id=103346639), « … c’est incroyablement stupide. Je veux dire, c’est l’équivalent de mettre le feu à sa propre maison. » Les arrêts, cependant, ne sont rien de nouveau, alors regardons pourquoi ils existent, pourquoi ils deviennent plus sévères, et comment ils ont évolué au cours des dernières décennies. »
Fondements des arrêts de gouvernement posés en 1884, renforcés en 1974
Il semble logique d’avoir des plans de contingence en place pour maintenir le fonctionnement du gouvernement en cas de litige budgétaire, mais c’est en réalité le contraire qui est vrai, et cela perdure depuis longtemps. En 1884, le gouvernement a adopté une législation appelée l’Anti-Deficiency Act. En gros, il stipule que si le Congrès n’approuve pas les détails de la manière dont les différentes agences gouvernementales utilisent leurs fonds, elles ne peuvent pas les dépenser. Cela semble être demander des ennuis, mais pendant près de 200 ans, cela a très bien fonctionné.
Avançons jusqu’en 1974, quand le Congrès s’est retrouvé dans une impasse budgétaire avec le président de l’époque, Richard Nixon. Afin d’essayer d’éviter ce pour quoi une législation antérieure avait préparé le terrain, le Congrès s’est donné un peu de marge de manœuvre et a repoussé la date limite d’approbation budgétaire du 1er juillet au 1er octobre.
Il semblait logique de repousser les débats complexes après la pause estivale, mais il y avait un énorme piège, comme l’a expliqué W. Elliot Brownlee, professeur émérite d’histoire économique à l’Université de Californie, Santa Barbara (via The New York Times) : « Nous avons maintenant un Congrès avec plus de pouvoir sur le budget, mais malheureusement mal préparé politiquement et intellectuellement pour assumer cette responsabilité. » Ensuite, en 1980, le procureur général sous la présidence de Carter est allé encore plus loin en édictant une règle selon laquelle dès qu’il y avait un retard dans l’approbation du financement, tout devait simplement s’arrêter. »
La réalité est bien plus complexe qu’il n’y paraît
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Le processus semble assez simple en soi : Il y a 12 projets de loi d’approbation que le Congrès doit approuver avant le 1er octobre pour maintenir le bon déroulement des opérations, mais comme toute personne ayant déjà travaillé sur un projet de groupe le sait, les choses ne se passent que rarement comme prévu. Lorsque le Pew Research Center a dressé un résumé de la fréquence à laquelle le Congrès avait réussi à respecter ces délais mis en place en 1974, la réponse était : « Pas souvent. »
En réalité, seules quatre années se sont écoulées où ils ont réussi à s’unir pour adopter les 12 projets de loi avant la date limite : 1977, 1989, 1995 et 1997. Pour la plupart. Leur record pour l’adoption de seulement quelques projets de loi obligatoires est bien plus élevé, atteignant 25% ou moins entre 1980 et 1983, 1990 et 1994, puis pratiquement à partir de là. (En 2019, ils ont presque atteint le milieu de l’année.)
Avant que le Congrès puisse même commencer à adopter ces 12 projets de loi, il doit d’abord adopter une résolution budgétaire. Celle-ci aussi a été chroniquement en retard : Malgré le fait qu’elle devrait être établie avant le 15 avril, les données montrent que sur les 49 dernières années, elle n’a été résolue dans les délais que 19 fois. Il y a eu des cas où elle a été presque choquamment en retard. En 2021, la résolution budgétaire n’a été adoptée que deux mois avant la date limite de résolution pour 2022.
Évolution des arrêts de gouvernement aux États-Unis
Le premier arrêt de gouvernement aux États-Unis remonte à 1981, lors d’un désaccord massif sur les dépenses intérieures. Déclenché par le veto du président de l’époque, Ronald Reagan, au projet de loi adopté par le Congrès, affirmant qu’il fallait réduire davantage les dépenses. Heureusement, la situation a été résolue rapidement, l’arrêt n’ayant duré que du 20 au 23 novembre.
Sous l’ère Reagan, sept autres arrêts ont eu lieu, mais de courte durée. Un seul arrêt a eu lieu sous George H. W. Bush en 1990, suivant le même schéma. Toutefois, les choses ont commencé à changer peu de temps après.
Sous la présidence de Bill Clinton, deux arrêts ont eu lieu, dont un de cinq jours en novembre 1995, suivi de l’un des plus longs de l’histoire américaine. Celui-ci a débuté le 15 décembre pour s’étendre sur 21 jours, marquant un tournant. Par la suite, d’autres arrêts plus longs ont suivi, allant jusqu’à 16 jours et 34 jours.
Les arrêts de gouvernement des années 1980 étroitement liés à des décisions discutables de Reagan
Les arrêts de gouvernement ont bien plus à voir que le simple budget du pays. Dans les années 1980, malgré leur courte durée, ils ont eu un impact sur des centaines de milliers de personnes. Au cœur du problème se trouvait la fameuse « Reaganomics », un sujet d’une complexité déconcertante qui a fait l’objet de livres entiers.
Pour aborder ces arrêts, il est essentiel de comprendre les principaux désaccords qui les ont provoqués. En 1982, par exemple, Reagan et le Congrès s’opposaient sur la priorité à accorder soit à la création d’emplois, soit au financement des armements. (Au final, aucun des deux domaines n’a reçu de financement.)
En avançant dans le temps, l’histoire a vu une série d’arrêts découlant d’enjeux qui se poursuivront durant les décennies suivantes en étant jugés assez discutables : le projet Star Wars, le soutien aux forces rebelles au Salvador, des peines plus sévères pour les arrestations liées à la marijuana, et enfin, le financement des Contras du Nicaragua. Dans chacun de ces cas, Reagan demandait des fonds, le Congrès refusait, et le gouvernement se retrouvait paralysé. (L’exception fut l’année 1986, lorsque Reagan et les républicains s’opposèrent à l’expansion du système de protection sociale.)
Un arrêt du gouvernement dû à des engagements sociaux
En 1982, le gouvernement américain a connu une fermeture du 30 septembre au 2 octobre, et voici la situation : le Congrès avait déjà approuvé les projets de loi d’appropriation et ce qu’ils devaient contenir. Alors, quel était le problème ? Il restait quelques tâches de maintenance générale à effectuer, mais les républicains et les démocrates avaient des engagements sociaux prévus et ne voulaient pas les manquer. Ainsi, ils ont simplement fermé boutique et sont rentrés chez eux, laissant derrière eux une grande confusion et la fermeture de certains – mais pas de tous – les organismes fédéraux.
Bien qu’ils aient eu la possibilité de convoquer une séance tardive pour tout finaliser, ils ont préféré ne pas le faire. Les démocrates se dirigeaient vers un dîner de collecte de fonds qui coûtait 1 000 dollars par assiette (environ 3 100 dollars, ajustés pour l’inflation), tandis que tout le Congrès avait également été invité à un barbecue à la Maison Blanche par l’ancien président Ronald Reagan.
Edwin L. Dale Jr. était le porte-parole du Bureau de la gestion et du budget, et a assuré au New York Times que tout allait bien : « Tout le monde ira travailler demain ». C’était bien… mais ensuite, il a ajouté: « Tous les travailleurs non essentiels pourraient devoir passer en mode arrêt… mais nous ne prévoyons aucun congé sans solde. » Cela pourrait être la chose la plus bureaucratique qui se soit jamais produite.
Le Congrès continue d’être rémunéré
Un des aspects les plus cruciaux d’un arrêt de gouvernement est que les employés gouvernementaux ne sont plus payés. Cela concerne même les travailleurs jugés essentiels, qui doivent se rendre au travail sans pour autant recevoir de salaire. Cette situation est préjudiciable : Everett Kelley, président de l’American Federation of Government Employees, a confirmé à CNN que beaucoup « vivent d’un salaire à l’autre et ne pourraient se permettre de manquer un seul salaire, encore moins plusieurs. » Mais qui continue de toucher un salaire ? Ce sont les responsables de l’arrêt : les membres du Congrès.
Cela s’explique par la législation qui régit leur rémunération. Les arrêts de gouvernement surviennent lorsque le Congrès ne parvient pas à se mettre d’accord sur les 12 projets de loi d’approbation, qui incluent des propositions de financement élaborées par les sous-comités supervisant des entités telles que le Département de l’Agriculture, la FDA, le Département de l’Énergie, le Département de l’Éducation et le Département des Anciens Combattants, pour n’en citer que quelques-uns. Cependant, depuis 1983, les salaires des membres du Congrès relèvent d’un projet de loi d’approbation permanent qui n’a pas besoin d’être validé.
Cela changera-t-il ? C’est à la discrétion du Congrès. En 2023, le Représentant John Curtis (tel que visible sur la photo) a présenté un projet de loi qui suspendrait la rémunération du Congrès en cas d’arrêt, et certains membres du Congrès – dont Abigail Spanberger de Virginie et Matt Gaetz de Floride – ont demandé que leur salaire soit gelé en solidarité avec les autres employés gouvernementaux.
Les arrêts de gouvernement n’ont pas d’antécédent
Certains arrêts se sont produits en raison d’enjeux majeurs. En 2013, par exemple, le débat sur la Loi sur les soins abordables a tout mis en attente du 30 septembre au 17 octobre. À d’autres moments ? Michael Strain, directeur des études sur la politique économique d’un groupe de réflexion appelé l’American Enterprise Institute, a déclaré au Washington Post alors qu’un arrêt de gouvernement se profilait fin 2023, « Nous nous dirigeons réellement vers le tout premier arrêt sur rien ».
Il y a cependant un précédent pour arrêter les choses pour, eh bien, pas grand-chose du tout… en quelque sorte. En 1995, le gouvernement a fermé du 13 au 19 novembre. En apparence, l’arrêt était dû au fait que le Congrès et le président Bill Clinton n’arrivaient pas à se mettre d’accord sur Medicare, mais la journaliste Becky Little suggère qu’il y avait un peu plus que ça.
Elle affirme que Newt Gingrich a soumis un projet de loi à Clinton en sachant parfaitement qu’il ne l’approuverait pas, espérant ainsi qu’en ne l’approuvant pas, il serait blâmé pour l’arrêt résultant. Pourquoi diable ferait-il ça ? Il a déclaré au Washington Post qu’il était contrarié par le président pour deux raisons : Clinton ne lui avait pas parlé lorsqu’ils se sont envolés pour les funérailles du Premier ministre d’Israël, et on lui avait dit de quitter Air Force One par l’arrière. Il a admis que c’était « en partie pour qu’on en arrive à envoyer un projet de loi plus strict… C’est mesquin… mais je pense que c’est humain. »
Les arrêts de gouvernement se terminèrent un temps… jusqu’à Ted Cruz
En 2023, le président de la Chambre des représentants des États-Unis, Kevin McCarthy, a déclaré : « Personne ne gagne lors d’un arrêt de gouvernement. » Il est donc logique que cela soit un ultime recours pour résoudre les débats budgétaires, et pendant un certain temps, c’était le cas. Ron Elving, correspondant de Washington pour NPR, a expliqué que la plupart des gens ont appris au fil des ans que « les guerres d’arrêts de gouvernement, en fin de compte, sont comme certains autres types de guerres qui se terminent finalement sans véritable gagnant… Si les arrêts de gouvernement accomplissent quelque chose, c’est de galvaniser les partis politiques. Les arrêts de gouvernement n’ont pas été populaires auprès du public, mais ils peuvent être très stimulants pour les donateurs et les activistes. »
Puis est entré Ted Cruz. En 2018, il a étonnamment nié être un partisan des arrêts de gouvernement, malgré le fait qu’il était à l’origine du mouvement derrière l’arrêt de 2013. Le Washington Post l’a qualifié de « moment clé » dans sa carrière, et l’ancien sénateur Tom Coburn a expliqué que cela n’avait en réalité rien à voir avec l’Obamacare ou le budget : « Ce n’était pas à propos de l’arrêt de gouvernement. Ce n’était pas à propos de l’Affordable Care Act. C’était pour lancer Ted Cruz. »
Cruz a passé de façon mémorable du temps à lire « Green Eggs and Ham » à la télévision pour faire passer son message, mais au final, le gouvernement a non seulement été arrêté pendant 17 jours, mais rien n’en est résulté. Lorsque les votes ont été pris pour reprendre les affaires comme d’habitude, aucune des modifications à l’Obamacare pour lesquelles Cruz faisait campagne n’a été incluse.
Les arrêts de gouvernement plus susceptibles de se produire
Li Zhou est une journaliste politique pour Vox, et à l’approche d’un potentiel arrêt de gouvernement en 2023, elle a décrit la possibilité d’arrêts comme étant « plus crédible ces dernières années ». Après les arrêts à court terme des années 1980 et les quelques mais substantiels durant les années 1990, le Congrès a commencé à les considérer comme un dernier recours. Ils peuvent, après tout, adopter des lois temporaires pour maintenir le fonctionnement des choses, mais ce qui était autrefois rare est devenu — et est susceptible de rester — une menace régulière. Pourquoi ? Tout simplement parce que la gauche et la droite s’éloignent de plus en plus l’une de l’autre et que les compromis sont de moins en moins probables.
Elle a expliqué: « Étant donné qu’il s’agit de mesures de routine, qui doivent être adoptées, elles offrent une occasion en or aux législateurs d’utiliser tout levier dont ils disposent pour envoyer un message politique à leur base. Bien que les républicains aient été blâmés pour un arrêt de gouvernement en 2013… cela a tout de même été bien perçu par bon nombre de leurs partisans, soulignant comment ces échéances pourraient être l’occasion de dynamiser les électeurs républicains. »
Le contrôle de la Chambre et du Sénat passe des républicains aux démocrates, et l’intense division politique a créé une sorte de tempête parfaite. Au lieu de travailler ensemble pour remettre les choses sur les rails, les analystes affirment que la difficulté à collaborer et le manque de compromis ont entraîné une augmentation du soutien de la population, accroissant ainsi les chances pour un parti non contrôlant de mobiliser les électeurs en vue de prendre le relais la prochaine fois.
Évolution des impacts au fil du temps
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La durée variable des arrêts de gouvernement, combinée à des facteurs tels que le coût de la vie et le nombre de personnes vivant d’un chèque à l’autre, rend la comparaison des impacts des arrêts de gouvernement plutôt complexe. Prenons par exemple le nombre de personnes mises en congé non-payé. Lorsque le gouvernement américain a fermé ses portes en 1981, cela a affecté 241 000 employés pendant seulement quelques jours. Cependant, en 2018/2019, environ 800 000 personnes ont été renvoyées chez elles pendant un peu plus d’un mois.
Ce qui ferme et ce qui reste en activité est loin d’être clair. Les employés essentiels, tels que les forces de l’ordre, de nombreux militaires, les agents des douanes et de la Sécurité intérieure, sont tenus de se présenter au travail, mais en ce qui concerne leur rémunération, c’est incertain. Les législateurs du Congrès, par exemple, continuent à travailler et à être payés, mais en même temps, leur personnel est également tenu de travailler… sans rémunération. La formation est interrompue dans de nombreux endroits, comme l’Administration de la sécurité dans les transports, tandis que les organisations ne dépendant pas du financement du gouvernement (comme La Poste) continuent leurs activités comme d’habitude.
Mais qu’en est-il de ces personnes considérées comme travailleurs essentiels, mais qui ne perçoivent pas de salaire ? Ce n’est qu’en 2019 que la Loi sur le Traitement Équitable des Employés du Gouvernement a été promulguée, garantissant que les travailleurs récupéreraient finalement les salaires qu’ils avaient perdus… pour la plupart. Cette loi ne couvrait pas les sous-traitants, un oubli que la législation de 2023 espérait corriger.
Impact sur la sécurité alimentaire
Il est facile de négliger les façons dont le gouvernement assure la sécurité de tous, notamment en ce qui concerne les sources alimentaires du pays. Il existe de nombreuses failles potentielles, et des organismes gouvernementaux tels que la FDA, le USDA et les CDC sont généralement en première ligne pour veiller à ce que rien ne se passe mal. Cependant, lorsqu’un arrêt de gouvernement se profile, c’est là que les choses peuvent – et ont – dérapé.
En 2013, 52% des employés du Département de la Santé et des Services sociaux ont été mis en congé sans solde, ainsi que 68% des employés des CDC. Wired a examiné les conséquences de cette situation et a découvert que non seulement cela signifiait la fin des équipes d’intervention rapide pour les épidémies de maladies telles que la grippe et la rougeole, mais aussi que ces agences ne pourraient plus suivre les flambées d’intoxications alimentaires pouvant potentiellement s’étendre à plusieurs États. Alors que les inspections alimentaires se poursuivaient, la gestion des épidémies était compromise. Et cela s’est produit.
Lorsqu’une flambée de salmonellose touchant dix-huit États a rendu des centaines de personnes malades, le Service d’Inspection et de Sécurité Alimentaire a publié une déclaration indiquant, entre autres, que « le FSIS est incapable d’établir un lien entre les maladies et un produit spécifique ou une période de production spécifique. La flambée se poursuit. » Wired a signalé que même les scientifiques des CDC ne pouvaient pas travailler bénévolement, étant exclu de leurs bureaux.
Histoire: Relancer le débat sur la fin potentielle des arrêts de gouvernement
L’impact des arrêts de gouvernement aux États-Unis reste un sujet de préoccupation majeur, illustré par les mots de Marc Goldwein du Comité pour un Budget Fédéral Responsable : « Nous payons aux travailleurs fédéraux leur salaire régulier, dans de nombreux cas, sans qu’ils délivrent effectivement des services gouvernementaux. » Cela inclut, par exemple, la collecte de frais, de dons et le traitement des achats dans les musées nationaux et les parcs, générant ainsi des recettes importantes. Les coûts financiers d’un arrêt de gouvernement peuvent facilement atteindre des milliards de dollars, d’où l’intérêt des législateurs pour éviter de telles situations.
En 2019, l’objectif était précisément celui-ci. Le New York Times a rapporté une discussion bipartite visant à éliminer la possibilité d’arrêts de gouvernement. Le sénateur du Tennessee, Lamar Alexander, a déclaré : « Fermer le gouvernement devrait être aussi inacceptable dans les négociations budgétaires que les armes chimiques le sont dans la guerre réelle. »
Cette initiative n’était pas nouvelle. L’ancien sénateur de l’Ohio, Rob Portman (sur la photo), plaidait depuis des années pour l’adoption d’une législation prévoyant qu’en cas de non-respect par le Congrès de ses niveaux d’approbation des crédits, un plan de secours entrerait en jeu maintenant les financements à leurs niveaux actuels, puis les réduisant progressivement au fil des mois. En 2023, ce plan était toujours débattu, en parallèle avec la perspective d’un nouvel arrêt de gouvernement.