Ce que les présidents peuvent faire dès leur premier jour

par Zoé
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Ce que les présidents peuvent faire dès leur premier jour
États-Unis
President Joe Biden signs a paper

Tout au long de la campagne de 2024, Donald Trump a multiplié les promesses concernant ce qu’il comptait accomplir dès son « premier jour » en cas de réélection. Parmi celles-ci, il annonçait la fermeture de la frontière, l’augmentation de l’extraction pétrolière, le pardon des participants à l’insurrection du 6 janvier, la résolution du conflit entre la Russie et l’Ukraine, l’imposition de tarifs sur les importations, et bien d’autres encore. Cependant, il n’était pas le premier candidat à présenter de telles promesses. Joe Biden et Barack Obama avaient également un long éventail de mesures qu’ils souhaitaient mettre en œuvre immédiatement et avaient déjà pris des initiatives lors de leurs premières heures au Bureau ovale.

Faire de telles promesses est une chose, mais les concrétiser dans un délai aussi serré que celui sous-entendu par l’appellation « priorités du premier jour » en est une autre. Les présidents de tous bords ont rencontré des difficultés pour imposer rapidement leur agenda, et bien souvent, ils ont dû renoncer ou abandonner certaines de leurs promesses de campagne. Il s’avère que le gouvernement le plus puissant du monde est une entité immense et complexe, difficile à orienter vers une nouvelle trajectoire en seulement 24 heures. Même les présidents les plus autoritaires ne sont pas des chefs d’État entièrement libres de leurs mouvements.

Cependant, il existe quelques actions qu’un président peut entreprendre pour amorcer son agenda dès le premier jour, ainsi que certaines réalisations qu’il peut accomplir simplement par la signature d’un document. Voici un aperçu des mesures qu’un président peut envisager le jour de sa prise de fonction, mais aussi de quelques actions qu’il ne pourra pas réaliser.

Les présidents peuvent inverser les politiques de leurs prédécesseurs

Donald Trump tient un document signé

Le président des États-Unis est le chef de l’exécutif du pays. C’est sa responsabilité et son droit d’établir l’agenda du gouvernement. Lorsque le bureau passe d’un parti politique à un autre, des changements sont à prévoir. Les présidents entrants doivent être en mesure de rediriger les politiques du gouvernement pour les aligner sur leurs propres objectifs, ce qui peut se réaliser dès le premier jour, notamment par l’annulation ou l’inversement des décisions de leur prédécesseur.

Le pouvoir exécutif relève de l’autorité du président, qui n’a pas besoin de l’approbation du Congrès pour émettre des ordres concernant les priorités des différents départements. Par exemple, le président Joe Biden a annulé les politiques d’immigration de son prédécesseur, Donald Trump. Il est prévu que Trump, s’il reprend le bureau en 2025, inverse à nouveau ces décisions. Un autre exemple de cette dynamique est la participation américaine à l’Accord de Paris sur le climat : alors que le président Barack Obama avait engagé le pays, Trump l’a retiré, et Biden l’a réintégré. Si Trump revenait au pouvoir, il pourrait bien choisir de retirer à nouveau les États-Unis de cet accord.

Cependant, certaines de ces inversions se résument parfois à des promesses verbales — des objectifs aspirants ou des discours politiques, selon la manière dont on perçoit les actions des hommes et des femmes politiques. La promesse de Barack Obama de fermer le centre de détention de Guantánamo a été faite dès sa première semaine en fonction, mais huit ans plus tard, la prison demeurait ouverte, rendant par conséquent la décision de Trump de renoncer à cette promesse sans objet.

Les présidents peuvent émettre des décrets exécutifs

Joe Biden lève son stylo entouré de personnel

Le décret exécutif — une directive signée depuis le Bureau ovale — est un outil de plus en plus utilisé par les présidents américains, et qu’ils peuvent mettre en œuvre dès le premier jour. Ces décrets ont été qualifiés et critiqués comme étant des « lois instantanées », selon l’American Bar Association, et ont force de loi. En tant qu’émanation du pouvoir exécutif, les décrets exécutifs ne nécessitent pas l’approbation du Congrès et ne peuvent être abrogés que par le président en exercice. Leur portée peut être vaste et controversée, au point où le Congrès pourrait adopter des législations compliquant le décret en supprimant des fonds ou en le rendant redondant.

Il n’est fait mention des décrets exécutifs dans la Constitution ; leur autorité est supposée découler de la clause de conférant du Article II, Section I. Parce qu’ils offrent un moyen rapide pour les présidents de faire avancer leur agenda, leur utilisation a augmenté ces dernières décennies, et ils sont devenus un sujet de préoccupation pour les présidents aspirants qui les considèrent et en parlent avant de prendre leurs fonctions ou même de gagner les élections. Une fois élu, un président et son équipe peuvent utiliser la période de transition pour rédiger des décrets exécutifs afin qu’ils soient prêts dès le premier jour (et peut-être rédigés pour éviter d’éventuelles controverses).

Les présidents peuvent licencier (certaines) personnes

Reporters entourent James Comey

Avant de devenir président, Donald Trump était une personnalité de la télévision réalité, célèbre pour son expression emblématique : « Vous êtes licencié ». À la Maison Blanche, il a utilisé cette phrase lors de décisions controversées, notamment le licenciement du directeur du FBI, James Comey. En fin de mandat, Trump tentait de faciliter le licenciement sommaire d’agents fédéraux, bien que dès son premier jour, il possède déjà le pouvoir de renvoyer certaines personnes.

La Constitution ne confère pas explicitement au président le droit de licencier. Néanmoins, une décision congresse de 1789 ainsi qu’une série de jugements judiciaires remontant à 1926 ont établi un précédent pour la révocation des travailleurs fédéraux au sein de l’exécutif, ou toute personne qu’il a nommé, bien qu’une exception soit faite pour les juges fédéraux.

Cette exception reste incontestée, mais la portée des pouvoirs de licenciement présidentiels a suscité d’importantes controverses depuis 1926. La décision de la Cour suprême de 1933, dans l’affaire Humphrey’s Executor contre les États-Unis, a établi une distinction nette entre les travailleurs de l’exécutif et les membres des agences nommés par le président qui exercent des fonctions non exécutives. Les décisions ultérieures continuent de débattre de la question de savoir si les agences indépendantes ou des figures comme les procureurs spéciaux sont sous la coupe des licenciements présidentiels.

Les présidents peuvent accorder des grâces fédérales (mais pas étatiques)

Le président Barack Obama gracie une dinde

Une étrange tradition de la vie politique américaine consiste à ce que le président accorde une grâce à une dinde chaque jour de Thanksgiving. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une coutume particulièrement ancienne, elle met en lumière un pouvoir présidentiel très réel, celui de gracier des crimes fédéraux, que le président peut exercer dès son entrée en fonction.

Le pouvoir de grâce est défini dans la Constitution de manière assez générale. Selon l’article II, section 2, « Le Président… aura le pouvoir de gracier et de donner des sursis pour des infractions contre les États-Unis, sauf dans les cas d’impeachment. » Une grâce présidentielle peut accorder une amnistie générale à de larges groupes de personnes, même si le président n’a aucune implication directe ou connaissance des cas concernés. Ces grâces peuvent être préventives, éliminant ainsi la menace de poursuites pour ceux qui s’y attendent, ou servir d’équivalents à des réductions de peine pour des condamnations existantes.

Cependant, en dehors de l’exception prévue par la Constitution pour les cas d’impeachment, il existe des limites bien établies au pouvoir de grâce du président. L’une des plus strictes est que le président ne peut accorder des grâces que pour des crimes fédéraux. Il n’a pas de pouvoir au niveau des États, et même au niveau fédéral, son autorité se limite aux affaires criminelles ; il ne peut pas gracier des condamnations civiles. Une personne condamnée par le président peut refuser la grâce. Même si elle l’accepte, elle doit toujours confirmer sa condamnation, subir les conséquences de celle-ci dans son futur emploi, et reste responsable des dommages dus à un tiers.

Les présidents ne peuvent pas créer de lois

Congress sits in session

La notion de « séparation des pouvoirs » ne se trouve pas explicitement dans la Constitution américaine, mais elle est l’un des aspects les plus salués et discutés du système politique des États-Unis. Les rédacteurs de la Constitution, désireux d’éviter les insuffisances qu’ils percevaient dans la couronne britannique, ont tracé des lignes nettes entre les trois branches du gouvernement. Chacune se voit attribuer un rôle défini, tout en veillant à ce que les prérogatives d’une branche ne se chevauchent pas avec celles des autres.

Il est donc clairement établi que les pouvoirs législatifs appartiennent au Congrès et non au président, qui, en aucune circonstance, ne peut promulguer de lois. En tant que chef de l’exécutif, le président joue un rôle dans le processus législatif : il peut choisir de signer ou de veto un projet de loi qui lui est présenté par le Congrès. Toutefois, le Congrès conserve le pouvoir de renverser un veto, et bien que les décrets exécutifs aient un poids légal considérable, le président ne peut pas les utiliser pour prendre le contrôle du processus législatif.

L’Article II, Section 3 de la Constitution charge le président d’« exécuter fidèlement » les lois du pays, semblant lui conférer une large capacité à interpréter ce que la loi implique dans son application (selon le National Constitution Center). Cependant, dans ce cadre, se trouve la stipulation présumée selon laquelle un président — ou ceux qui travaillent pour lui — ne peut pas violer ou suspendre des lois, car cela ne représenterait pas une application fidèle. Mais que se passe-t-il si un président considère qu’une loi est inconstitutionnelle ou constitue une atteinte à ses prérogatives exécutives ? Ces questions demeurent au cœur de débats actifs au sein du droit américain.

Les présidents ne peuvent pas encore décider comment dépenser l’argent

Veterans protest for pay

Au sein du système américain, le Congrès détient non seulement le pouvoir législatif, mais également le pouvoir financier. Selon le Centre Constitutionnel, il est explicitement indiqué qu’aucune fonds publics gérés par le gouvernement fédéral ne pourra être dépensé sans l’approbation du Congrès. Cette disposition, connue sous le nom de clause d’appropriation, signifie qu’un président ne peut pas décider spontanément d’injecter de l’argent dans un projet favori ou une opération étrangère. Bien que certaines circonstances exceptionnelles aient pu permettre des dépenses non autorisées — comme lorsque le président Abraham Lincoln a engagé 2 millions de dollars au début de la guerre civile sans l’approbation du Congrès — cette séparation des pouvoirs est traditionnellement restée intacte.

Cependant, certains présidents ont tenté de contester ce principe par le biais d’une politique de non-dépense, c’est-à-dire le refus de dépenser de l’argent accordé par la législation. Un précédent bien établi stipule que le pouvoir financier inclut l’obligation de dépenser le montant total attribué aux agences et programmes par le Congrès. En d’autres termes, un président ne devrait pas être en mesure de refuser unilatéralement de dépenser des fonds alloués, un argument régulièrement soutenu par les tribunaux.

Le président Richard Nixon a examiné la question de la non-dépense plus fréquemment et de manière plus agressive que ses prédécesseurs, et il a été systématiquement contrecarré durant son mandat. En partie en réponse aux efforts de Nixon et en partie pour établir un mécanisme public pour que les présidents demandent des modifications de dépenses, le Congrès a adopté la Loi de Contrôle de Non-Dépense de 1974, créant une période de 45 jours pour que les présidents puissent différer les dépenses après avoir soumis une demande au Congrès.

Les présidents ne peuvent invalider aucune partie de la Constitution

Gavel hovers over a copy of the Constitution with the 14th Amendment pasted over

Imaginons qu’un président nouvellement élu souhaite révoquer un droit garanti par la Constitution, une promesse qu’il a faite durant sa campagne, et qu’il envisage de préparer un ordre exécutif pour atteindre cet objectif. Bien que cela puisse séduire sa base électorale, ce n’est pas quelque chose qu’il peut réaliser dès son premier jour, ni à aucun autre moment.

Ni le président ni le Congrès ne peuvent annuler une partie de la Constitution par décret ou même par le processus législatif habituel. Pour modifier la Constitution, il faut une majorité des deux tiers dans les deux chambres du Congrès, suivie de la ratification par trois cinquièmes des États. Alternativement, deux tiers des États peuvent convoquer une convention constitutionnelle pour proposer des amendements. Ce seuil est extrêmement élevé et a parfois été critiqué pour la complexité des efforts nécessaires à l’amendement de la Constitution. Néanmoins, cette difficulté a parfois servi de protection pour les droits civiques.

Si un président était déterminé à amender la Constitution, il pourrait prendre part au processus. Par le passé, ils ont agi comme des promoteurs d’amendements proposés. Cependant, ils n’ont pas de rôle défini dans la rédaction ou la ratification des amendements, et ils n’ont pas la capacité de veto sur les amendements qui ont été ratifiés.

Les présidents ne peuvent pas remplir leur Cabinet sans le Congrès

Steve Mnuchin témoigne en comité

Lorsqu’un président prête serment le 20 janvier, il assume tous les pouvoirs et responsabilités afférents, incluant la nomination de secrétaires de cabinet pour diriger l’exécutif. Toutefois, ces fonctionnaires n’étant pas élus, ils n’accèdent pas automatiquement à leurs postes. La confirmation par le Sénat est nécessaire pour devenir secrétaire. À cela s’ajoutent plus de 1 300 autres postes de l’exécutif qui nécessitent également une validation, et le Sénat peut parfois être peu réactif : le temps moyen nécessaire à la confirmation des nominations présidentielles a régulièrement augmenté depuis les administrations Reagan jusqu’à Biden.

Il est vrai que le Sénat peut accélérer les confirmations ; il n’est pas systématiquement lent et peut agir rapidement pour aider un président à obtenir l’approbation de ses candidats. Cependant, il a d’autres responsabilités et priorités qui exigent du temps. Les sénateurs peuvent également exprimer de vives inquiétudes quant à la compétence d’un candidat, prolongeant ainsi le processus de confirmation pour obtenir des concessions de la part de l’exécutif sur d’autres sujets.

Historiquement, le Sénat a montré une grande déférence envers la présidence en matière de nominations au cabinet, avec seulement 25 candidats ayant échoué à être confirmés. Néanmoins, si un président est déterminé à voir un candidat rejeté, il existe des alternatives. La clause des nominations en période de congé permet à un président de pourvoir temporairement des postes vacants si le Sénat est en recess ; cependant, ces nominations ne durent que jusqu’à la fin de la session législative suivante.

Les présidents ne peuvent pas unilatéralement et immédiatement influencer l’inflation

Joe Biden présente des statistiques sur l'inflation

L’inflation a incontestablement été un facteur déterminant des élections à travers le monde en 2024, avec les conséquences persistantes de la pandémie de COVID-19 provoquant des fluctuations massives contre les partis au pouvoir, qu’ils soient de gauche ou de droite. Historiquement, lorsque des facteurs économiques comme l’augmentation des prix échappent à tout contrôle, le public tend à diriger sa colère vers les autorités en place.

Les États-Unis n’ont pas échappé à ces changements électoraux, mais il est difficile de tenir le président responsable de l’inflation. Bien que les politiques économiques d’une administration aient un impact sur l’économie, de nombreux facteurs géopolitiques mondiaux, souvent d’une ampleur similaire ou supérieure, échappent à son contrôle. Dans le cas de l’inflation qui a suivi la pandémie, un contagion mondiale a perturbé les chaînes d’approvisionnement, un problème que personne individuellement ne pourrait maîtriser.

Cependant, si un président ne peut pas être blâmé pour l’inflation, il est également incapable d’y remédier rapidement, et encore moins dès son premier jour en fonction. Il n’existe pas de solution miracle à un problème aussi complexe et évolutif, et le président n’a pas le pouvoir de faire baisser les prix de manière générale. Sur ces sujets, la Réserve fédérale joue un rôle plus prépondérant, exerçant son indépendance vis-à-vis de l’exécutif notamment en ce qui concerne les décisions d’augmentation ou de réduction des taux d’intérêt.

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