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Contexte historique des fermetures du gouvernement américain
Les gros titres de fin 2023 étaient dominés par l’imminence d’une nouvelle fermeture gouvernementale… encore une fois. À ce moment-là, la plus récente fermeture avait également été la plus longue : sous la présidence de Donald Trump en 2018/2019, le gouvernement avait cessé ses activités pendant 35 jours. La suivante en durée était la fermeture de 21 jours durant l’ère Clinton. Ce qui est frappant, c’est que bien qu’on en parle de plus en plus, cela ne signifie pas pour autant que ces événements deviennent moins confus.
Max Stier, PDG du Partnership for Public Service, a expliqué à CNN que le terme « fermeture » est quelque peu trompeur. Les services essentiels restent en place, représentant environ les trois quarts des activités gouvernementales. Il va même jusqu’à suggérer que le terme est préjudiciable et désensibilisant, car les répercussions ne sont pas immédiatement évidentes pour la plupart des gens. En résumé, il affirme qu’« Une courte fermeture est préférable à une longue fermeture, mais c’est toujours une manière terrible de gérer l’institution la plus importante de notre pays. »
Les conséquences sont considérables et pourraient finir par impacter environ 5 milliards de dollars de salaires par semaine. C’est juste une petite partie du problème, comme l’a indiqué Stier à ABC News, en déclarant que « …c’est incroyablement stupide. Je veux dire, c’est l’équivalent de mettre le feu à sa propre maison. » Les fermetures, cependant, ne datent pas d’hier. Faisons un retour sur les raisons de leur existence, sur leur aggravation progressive et sur la manière dont elles ont évolué au cours des dernières décennies.
Fondement des fermetures en 1884 et renforcement en 1974
Il peut sembler logique d’avoir des plans de continuité en place pour maintenir le fonctionnement du gouvernement en cas de désaccords budgétaires. Pourtant, depuis longtemps, la réalité est tout autre. En 1884, le gouvernement a adopté une loi appelée l’Anti-Deficiency Act. En substance, cette loi stipule que si le Congrès n’approuve pas les détails de la manière dont divers organismes gouvernementaux dépensent leur financement, ils ne peuvent pas les utiliser. Cela semble être une invitation aux ennuis, mais pendant près de 200 ans, cela a plutôt bien fonctionné.
En 1974, confronté à une impasse budgétaire avec le président de l’époque, Richard Nixon, le Congrès a tenté d’éviter ce pour quoi la législation antérieure avait posé les bases. Ils se sont octroyé une marge de manœuvre en déplaçant la date limite d’approbation budgétaire du 1er juillet au 1er octobre. Cette décision visait à repousser les débats complexes après la pause estivale. Cependant, comme l’a expliqué W. Elliot Brownlee, professeur émérite d’histoire économique à l’Université de Californie, Santa Barbara (via The New York Times) : « Le Congrès dispose désormais de plus de pouvoir sur le budget, mais malheureusement, il est politiquement et intellectuellement mal préparé à assumer cette responsabilité. »
En 1980, l’avocat général sous la présidence de Carter est allé plus loin en édictant une règle stipulant que dès qu’il y a un retard dans l’approbation du financement, tout doit s’arrêter.
La réalité est bien plus confuse qu’il n’y paraît
Le processus en soi semble assez simple : le Congrès doit approuver 12 projets de loi de financement avant le 1er octobre pour que tout fonctionne comme prévu, mais comme le savent ceux qui ont déjà dû réaliser un projet de groupe, les choses ne se passent que rarement comme prévu. Lorsque le Pew Research Center a dressé un résumé de la fréquence à laquelle le Congrès avait respecté ces délais établis en 1974, la réponse était : « Pas souvent ».
En réalité, il n’y a eu que quatre années où ils ont réussi à travailler ensemble pour adopter les 12 projets de loi avant la date limite : 1977, 1989, 1995 et 1997. Pour la plupart. Leur taux de réussite pour n’en passer que quelques-uns des projets nécessaires est bien plus élevé, atteignant 25% ou moins entre 1980 et 1983, de 1990 à 1994, puis à peu près à partir de là. (En 2019, ils ont presque atteint la moitié du chemin).
Avant que le Congrès puisse commencer à adopter ces 12 projets, il doit d’abord adopter une résolution budgétaire. Celle-ci, elle aussi, a été chroniquement en retard : malgré le fait qu’elle soit censée être fixée avant le 15 avril, les données montrent que, au cours des 49 dernières années, elle n’a été respectée que 19 fois. Il y a eu quelques cas où elle a été presque choquant de voir à quel point elle était en retard. En 2021, la résolution budgétaire n’a été adoptée qu’à quelques mois de la date à laquelle la résolution de 2022 était due.
Ils sont devenus de plus en plus longs
La première fermeture du gouvernement remonte à 1981, lors d’un désaccord massif sur les dépenses intérieures. Cette crise a été déclenchée lorsque le président de l’époque, Ronald Reagan, a opposé son veto au projet de loi adopté par le Congrès, arguant qu’il fallait réduire davantage les dépenses. Les choses se sont résolues assez rapidement, la fermeture n’ayant duré que du 20 au 23 novembre.
Il y a eu sept autres fermetures durant l’ère Reagan, ce qui semble être beaucoup. Cependant, celles-ci n’ont duré que quelques jours, un schéma qui s’est maintenu lors d’une seule fermeture sous George H.W. Bush en 1990. Les choses ont ensuite commencé à changer.
Sous Bill Clinton, deux fermetures ont eu lieu, dont une de cinq jours en novembre 1995, suivie de l’une des plus longues de l’histoire américaine. Celle-ci a débuté environ un mois plus tard, le 15 décembre, et a duré 21 jours. Par la suite, il semblait que tout était possible : des fermetures de 16 jours et 34 jours ont suivi.
Les fermetures de gouvernement dans les années 1980 étaient étroitement liées à des décisions douteuses de Reagan
Les fermetures de gouvernement, bien que liées au budget du pays, impliquent historiquement bien plus que la simple question de l’argent alloué aux différents ministères. Dans les années 1980, malgré leur brève durée, ces fermetures ont eu un impact sur des centaines de milliers de personnes. Au cœur du problème se trouvait le très critiqué « Reaganomics », un sujet incroyablement complexe qui a fait l’objet d’ouvrages entiers.
Pour discuter des fermetures de gouvernement, il est essentiel d’évoquer les principales raisons des désaccords. En 1982, par exemple, Reagan et le Congrès étaient en désaccord sur ce qui était le plus important : investir dans la création d’emplois ou financer les armes. (Au final, aucun n’a reçu de financement.)
Vers la suite, l’histoire a vu une série de fermetures découler de problèmes qui se sont manifestés au cours des décennies suivantes et qui ont été largement remis en question : la Guerre des étoiles, le soutien aux forces rebelles au Salvador, des peines plus sévères pour les arrestations liées à la marijuana, et enfin le financement des Contras du Nicaragua. Dans chacun de ces cas, Reagan souhaitait un financement, le Congrès refusait de l’accorder, et le gouvernement se retrouvait à l’arrêt. (L’exception fut 1986, lorsque Reagan et les Républicains ont plaidé contre l’expansion du système de bien-être social.)
Une fermeture due à des engagements sociaux
En 1982, le gouvernement américain a connu une fermeture du 30 septembre au 2 octobre, alors que le Congrès avait déjà approuvé les projets de loi d’approbation et leur contenu. Alors, quel était le problème ? Il restait encore quelques tâches de routine à accomplir, mais à la fois les Républicains et les Démocrates avaient des engagements sociaux prévus et ne voulaient pas les manquer. Ainsi, ils ont simplement fait leurs bagages et sont rentrés chez eux, laissant derrière eux une confusion généralisée et la fermeture de certaines – mais pas de toutes – agences fédérales.
Plutôt que de convoquer une session tardive pour régler tout, ils ont préféré ne pas le faire. Les Démocrates se rendaient à un dîner de collecte de fonds coûtant 1 000 dollars par assiette (environ 3 100 dollars ajustés pour l’inflation), tandis que tous les membres du Congrès avaient également été invités à un barbecue à la Maison Blanche par le président de l’époque, Ronald Reagan.
Edwin L. Dale Jr. était le porte-parole de l’Office de la gestion et du budget, et a assuré au New York Times que tout allait bien : « Tout le monde retourne au travail demain, » ce qui était bien… mais ensuite, il a ajouté : « Tous les travailleurs non essentiels pourraient devoir passer en mode de fermeture… mais nous n’anticipons pas de mises en congé. » C’était peut-être la chose la plus bureaucratique qui se soit jamais produite.
Le Congrès continue à être rémunéré
Une des conséquences les plus importantes d’une fermeture du gouvernement est l’absence de salaire pour les employés fédéraux. Cela inclut même ceux considérés comme des travailleurs essentiels, tenus de se présenter au travail sans toutefois pouvoir espérer recevoir leur salaire. Everett Kelley, président de la Fédération américaine des employés du gouvernement, a confirmé à CNN que beaucoup de ces employés « vivent d’un salaire à l’autre, et ne pourraient pas se permettre de manquer une seule paie, encore moins plusieurs. » Mais qui continue de toucher son chèque de paie dans ces circonstances ? Ce sont les responsables de la fermeture : les membres du Congrès.
Cela s’explique par les règles régissant leur rémunération. Les fermetures du gouvernement sont déclenchées lorsque le Congrès n’arrive pas à se mettre d’accord sur les 12 projets de loi d’approbation, qui incluent des propositions de financement présentées par des sous-comités supervisant des entités telles que l’USDA et la FDA, le Département de l’Énergie, le Département de l’Éducation et le Département des Affaires des anciens combattants, pour n’en citer que quelques-uns. Cependant, depuis 1983, les salaires des membres du Congrès relèvent d’un projet de loi d’approbation permanent qui n’a pas besoin d’être approuvé.
Est-ce que cela pourrait changer ? Cela dépend du Congrès. En 2023, le représentant John Curtis (sur la photo) a présenté un projet de loi qui suspendrait la rémunération des membres du Congrès en cas de fermeture, et certains membres du Congrès, dont Abigail Spanberger de Virginie et Matt Gaetz de Floride, ont demandé que leur rémunération soit gelée en signe de solidarité avec les autres employés du gouvernement.
Les fermetures du gouvernement : un précédent sur des questions insignifiantes
Certaines fermetures se sont produites en raison d’enjeux majeurs. En 2013, par exemple, le débat sur la Loi sur les soins abordables a tout gelé du 30 septembre au 17 octobre. À d’autres moments ? Michael Strain, directeur des études sur la politique économique d’un groupe de réflexion appelé American Enterprise Institute, a déclaré au Washington Post, alors qu’une fermeture du gouvernement se profilait fin 2023, « Nous nous dirigeons vraiment vers la toute première fermeture sur rien. »
Il existe pourtant un précédent de fermeture pour, eh bien, pas grand-chose… en quelque sorte. En 1995, le gouvernement a été fermé du 13 au 19 novembre. En apparence, la fermeture était due au désaccord entre le Congrès et le président Bill Clinton sur Medicare, mais la journaliste Becky Little suggère (via History) qu’il y avait un peu plus que cela.
Elle affirme que Newt Gingrich a soumis un projet de loi à Clinton sachant très bien qu’il ne l’approuverait pas, espérant ainsi que le blâme de la fermeture en découle. Pourquoi diable ferait-il ça ? Il a déclaré au Washington Post qu’il était contrarié par le président pour deux raisons : Clinton ne lui avait pas parlé lorsqu’ils se rendaient aux funérailles du Premier ministre d’Israël, et on lui avait dit de quitter Air Force One par l’arrière. Il a admis que c’était « en partie pourquoi nous avons fini par envoyer un projet de loi plus dur… C’est mesquin… mais je pense que c’est humain. »
Fermetures du gouvernement : fini, jusqu’à l’arrivée de Ted Cruz
En 2023, le président de la Chambre des représentants des États-Unis, Kevin McCarthy, a déclaré : « Personne ne gagne dans une fermeture du gouvernement. » Il est donc logique que ce soit une tentative désespérée pour résoudre les débats budgétaires, du moins pour un certain temps. Ron Elving, correspondant à Washington et éditeur de NPR, a expliqué que la plupart des gens ont appris au fil des ans que « les guerres de fermeture, s’avèrent être comme certains autres types de guerres qui se terminent finalement sans vainqueur clair… Si les fermetures du gouvernement réalisent quelque chose, c’est de dynamiser les partis politiques. Les fermetures du gouvernement n’ont pas été populaires auprès du public, mais elles peuvent être très stimulantes pour les donateurs et les activistes. »
Et puis arrive Ted Cruz. En 2018, il a nié de manière assez ahurissante être un partisan des fermetures du gouvernement, malgré le fait qu’il a été à la tête du mouvement derrière la fermeture de 2013. Le Washington Post l’a qualifié « d’un moment déterminant » de sa carrière, et l’ancien sénateur Tom Coburn a expliqué qu’en réalité ce n’était ni à propos de l’Obamacare ni du budget : « Ce n’était pas à propos de la fermeture, ce n’était pas à propos de l’Affordable Care Act. C’était pour lancer Ted Cruz. »
Cruz a passé du temps à lire « Green Eggs and Ham » à la télévision pour faire passer son message, et finalement, le gouvernement a été fermé pendant 17 jours sans que rien ne s’en suive. Lorsque les votes ont finalement été émis pour reprendre les affaires comme avant, aucune des modifications de l’Obamacare pour lesquelles Cruz avait fait campagne n’étaient incluses.
Les fermetures du gouvernement américain : une occurrence de plus en plus fréquente
Les fermetures du gouvernement américain sont devenues des événements de plus en plus probables au fil des ans. Dans les années récentes, la possibilité de ces fermetures s’est accrue, comme l’a souligné Li Zhou, journaliste politique pour Vox. Cette montée en puissance des fermetures du gouvernement est le résultat d’une évolution significative au sein du Congrès, où ce qui était autrefois considéré comme un dernier recours est devenu une menace récurrente.
Après des fermetures de courte durée dans les années 1980 et quelques-unes substantielles dans les années 1990, le Congrès a progressivement adopté l’idée des fermetures comme un ultime moyen d’action. En effet, même s’il est possible de voter des mesures temporaires pour maintenir les services en activité, les fermetures sont désormais perçues comme une menace régulière, un outil de pression politique devenu coutumier.
Cette recrudescence s’explique en grande partie par l’éloignement idéologique croissant entre la gauche et la droite, rendant les compromis de moins en moins probables. Les projets de loi vitaux et récurrents deviennent ainsi des opportunités privilégiées pour les membres du Congrès d’affirmer leur position politique auprès de leur base électorale.
En 2013, bien que les Républicains aient été tenus pour responsables d’une fermeture du gouvernement, cet événement a été bien accueilli par bon nombre de leurs partisans, illustrant comment ces échéances peuvent devenir des occasions de mobilisation des électeurs conservateurs.
Le va-et-vient du contrôle de la Chambre et du Sénat entre Républicains et Démocrates, combiné à un clivage politique majeur, a créé une sorte de tempête parfaite. Plutôt que de coopérer pour remettre les choses sur les rails, l’attitude de fermeté et le manque de compromis ont suscité un soutien accru de la population, augmentant ainsi les chances pour un parti non-contrôlant de mobiliser les électeurs en vue des prochaines élections.
Évolution des impacts au fil du temps
La durée variable des fermetures du gouvernement, combinée à des facteurs tels que le coût de la vie et le nombre de personnes vivant d’un salaire à l’autre, rend la comparaison des impacts de ces fermetures un exercice complexe. Cependant, certains éléments clés méritent d’être examinés. En 1981, lors de la fermeture du gouvernement américain, 241 000 employés furent mis en congé forcé pour seulement quelques jours. En revanche, en 2018/2019, environ 800 000 personnes ont été renvoyées chez elles pendant un peu plus d’un mois.
Ce qui est affecté et ce qui continue de fonctionner n’est en rien simpliste. Les travailleurs essentiels tels que les forces de l’ordre, de nombreux militaires, les agents des douanes et ceux de la sécurité intérieure sont tenus de se présenter au travail, mais quant à leur rémunération, rien n’est garanti. Les membres du Congrès, par exemple, continuent de travailler et d’être payés, mais en même temps, leur personnel est également tenu de travailler… sans salaire. Les formations sont interrompues dans de nombreux secteurs, comme l’Administration de la sécurité des transports, tandis que les organisations ne dépendant pas du financement du gouvernement, telles que La Poste, continuent leurs activités comme d’habitude.
Mais que dire de ces personnes considérées comme travailleurs essentiels et qui ne reçoivent pas de salaire ? Ce n’est qu’en 2019 que la Loi sur le traitement équitable des employés gouvernementaux a été promulguée, garantissant aux travailleurs le paiement des arriérés qui leur étaient dus… en grande partie. Le projet de loi ne couvrait pas les sous-traitants, une lacune que la législation de 2023 espérait corriger.
Impact sur la Sécurité Alimentaire
Il est facile de négliger certaines façons dont le gouvernement assure la sécurité de tous, notamment en ce qui concerne les sources alimentaires du pays. De nombreuses situations peuvent mal tourner, et des organismes gouvernementaux tels que la FDA, l’USDA et les CDC sont généralement en première ligne pour éviter que cela ne se produise. Cependant, lorsque la fermeture du gouvernement entre en jeu, c’est là que les choses peuvent – et ont – dérapé.
En 2013, 52 % des employés du Département de la Santé et des Services Sociaux ont été mis en congé sans solde, ainsi que 68 % des employés des CDC. Wired a examiné les conséquences et a constaté que cela signifiait non seulement la fin des équipes de réponse rapide pour les épidémies de maladies telles que la grippe et la rougeole, mais également l’absence de suivi des foyers de toxi-infections alimentaires pouvant potentiellement toucher plusieurs États. Alors que les inspections alimentaires se poursuivaient, la gestion des épidémies était au ralenti. Et c’est ce qui s’est passé.
Lorsqu’une toxi-infection à la salmonelle toucha des centaines de personnes dans 18 États, le Service d’Inspection et de Sécurité Alimentaire a déclaré, entre autres, que « le FSIS est incapable de relier les maladies à un produit spécifique et à une période de production spécifique. L’épidémie se poursuit. » Wired a rapporté que les scientifiques des CDC ne pouvaient même pas travailler bénévolement – ils étaient exclus de leurs bureaux.
L’évolution des fermetures du gouvernement américain
Les conséquences des fermetures gouvernementales ont un coût considérable qui découle de divers secteurs. Selon Marc Goldwein du Committee for a Responsible Federal Budget (via [The Washington Post](https://www.washingtonpost.com/business/on-small-business/2023/09/25/shutdowns-cost-billions-as-us-federal-workers-paid-to-stay-home/3f41e2b4-5b8d-11ee-b961-94e18b27be28_story.html)), « Nous rémunérons les fonctionnaires fédéraux à leur salaire habituel, dans de nombreux cas, sans qu’ils fournissent de services gouvernementaux. » Cela inclut, par exemple, la collecte de frais, de dons et le traitement des achats dans les musées nationaux et parcs, générant ainsi des recettes importantes. Le coût financier d’une fermeture du gouvernement peut facilement atteindre des milliards de dollars, d’où l’intérêt des législateurs pour éviter ces situations.
En 2019, l’objectif était précisément celui-là. Selon [The New York Times](https://www.nytimes.com/2019/01/26/us/politics/government-shutdown-legislation.html), une discussion bipartite a eu lieu pour envisager l’abandon de la possibilité de fermeture. Le sénateur du Tennessee, Lamar Alexander, a expliqué : « La fermeture du gouvernement devrait être aussi interdite dans les négociations budgétaires que l’est la guerre chimique dans la guerre réelle. »
Ce n’était pas une idée nouvelle. L’ancien sénateur de l’Ohio, Rob Portman (sur la photo), militait depuis des années pour l’adoption d’une législation qui signifierait essentiellement que si le Congrès n’approuvait pas ses niveaux de financement, cela déclencherait un plan de secours maintenant initialement le financement aux niveaux actuels, puis réduisant progressivement ce financement au fil des mois. En avançant jusqu’en 2023, ce plan était toujours discuté, parallèlement à une autre possible fermeture.